新时代新征程上，我国立法因应实践需要和时代要求，以提高立法质量为核心，切实发挥立法对全面依法治国的引领和推动作用，贡献良多。十四届全国人大一次会议修改《立法法》，深入贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，总结新时代正确处理改革和法治关系的丰富经验，夯实扩充了立法指导思想、立法原则与理念价值，增补完善了人大立法程序、合宪性审查制度与监察立法，改革创新了地方立法的权限范围与运作机制，进一步铸牢善治的良法根基。

科学民主依法立法的重大意义

第一，科学民主依法立法，是党领导人民不断完善社会主义国家制度和国家治理体系，不断深化对立法规律的认识，总结立法实践经验而确立的核心命题。

这一核心命题的凝聚锤炼，经历了一个认识不断深化的过程。2000年3月发布的《立法法》，在总则部分分别从立法“应当遵循宪法的基本原则”“应当依照法定的权限和程序”“应当体现人民的意志”“应当从实际出发”等方面概括规定了立法的合宪合法性、民主性和科学性原则，为规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法制统一提供了基本遵循。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的常委会工作报告，要求“力争做到立法决策的民主化、科学化”。2010年中国特色社会主义法律体系形成之后，党的十八大首次提出推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新时代法治建设“十六字方针”。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”要求“深入推进科学立法、民主立法”，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。

2015年3月，十二届全国人大三次会议修改《立法法》，提出“依法立法”的崭新表述。2017年，党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这是中央文件首次将科学民主依法立法三大原则并列使用，表明对立法规律的认识日益深入，体现出理论与实践相结合、事实与价值相融贯、实体与程序相统一的基本特征。2022年10月，党的二十大报告对新时代立法的重点工作、工作方式和目标任务作了专门阐述，要求“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。

第二，科学民主依法立法，是以习近平法治思想为指导，坚持党全面领导立法工作，坚持以人民为中心，坚持社会主义核心价值观，坚持改革与立法的辩证统一，开展新时代立法工作必须遵循的基本原则。

新修订《立法法》在“总则”中系统规定了科学立法、民主立法、依法立法三项原则。第5条规定（依宪）依法立法原则：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”第6条规定民主立法原则：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第7条规定科学立法原则：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”

“科学立法”列为三项原则之首，并成为新时代法治建设“十六字方针”重要内容，是体现实践要求、回答时代之问的需要。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”

第三，科学民主依法立法，是践行全过程人民民主理念，确保国家法制统一，牢牢把握立法发展方向、实现法律价值、完善法律体系的重要途径。

2015年《立法法》修改以来，我国的立法主体数量大大扩容，全国人大及其常委会、国务院、中央军委和省级人大及其常委会以外，设区的市和自治州人大及其常委会在限定事项和范围内可以创制地方性法规，设区的市和自治州的人民政府可以制定规章。2023年《立法法》二次修改后，又新增国务院所属有法律规定的机构可以制定规章，中国人民解放军各战区可以制定军事规章，国家监察委员会可以制定监察法规，上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定制定浦东新区法规并在浦东新区实施，海南省人民代表大会及其常务委员会根据法律规定制定海南自由贸易港法规并在海南自由贸易港范围内实施，等等。

明确要求中央和地方各个立法主体秉持科学民主依法立法原则开展立法工作，有利于站在社会主义政治与法治相结合的高度来认识和把握立法，贯彻执行党的路线方针政策和重大决策部署，统一人大立法、政府立法和地方立法的主旨精神，统筹立改废释纂和法律清理等多种立法形式；有利于从实际出发，协调立法活动中的各种关系，按照国民经济和社会发展及生态保护的客观规律开展立法活动；有利于从人民群众重大关切出发，通过法治保障人民当家作主，体现立法的人民性和民主性；有利于使立法活动和法律制度上下有序、内外协调、体系融贯、价值一体。

科学民主依法立法的内在要求

科学民主依法立法三个原则是密不可分、相辅相成的有机整体。科学立法是核心要求，在认识论方法论上为立法工作提供指导，关键在尊重和体现客观规律，确保实现高质量立法。民主立法是根本属性，立法决策和立法内容要实事求是，符合人民群众需求和客观实际，恪守以民为本、立法为民理念。依法立法是前提保障，立法必须按照法定权限、法定程序进行，其内容必须合宪合法且相互融贯不相抵触。

（一）科学立法。科学立法的基本要求是从实际出发，实事求是，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任以及相应的法律程序机制和奖惩措施，法律规范要明确具体，具有针对性和可执行性，经得起实践和历史的检验。其内涵可从以下四点来理解。

一是立法尊重和体现规律，因时因地制宜。立法工作必须以现实国情和本部门、本地区的实际情况作为根本依据，不能脱离和超越新时代中国特色社会主义的基本范畴与客观约束，实现原则性与灵活性的统一。马克思对立法的客观性原理有深刻论述，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”立法者必须对每一个立法项目进行扎实细致的调查研究，把握不同时期、不同地域经济社会发展需要和人民群众的利益与意见，科学研判立法需求，区分轻重缓急，综合考量立法的必要性可行性，根据实际情况和需要把握立法时机，使每一项立法都符合客观实际要求。全国性立法、部门性立法、地方性立法虽然立法格局大小不一，但均需体现实际需要和客观规律，并有针对性地解决挑战与问题。

二是科学合理、规范严谨地规定权利与义务、权力与责任。立法本身就是为人民提供行为规范和指引的一项活动，具体表现为合理配置国家权力与责任、公民权利与义务等社会资源。立法对各种利益取舍和协调的结果，最终总是通过对各种权利和义务或权力和责任的设定体现出来。我国《宪法》第33条第4款规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”第51条规定，“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。这就要求立法以国家机关行使权力与其承担责任相一致、公民行使权利与其履行义务相一致，任何人都没有超越法律的特权。立法工作中，究竟应当如何科学合理地设定权利和义务，应当从实际出发，尊重立法本身的规律性。国家机关及其工作人员代表国家执行国家职能，其权力属于国家和人民，而不属于其单位，更不属于其个人。立法对权力的行使要进行监督，以法律制约权力，防止权力的滥用，同时保证国家机关工作的效率和责任。

三是按照现代立法理论与方法创制法律法规。在长期的立法实践中，人们总结出逻辑严谨的法律部门体系、主体体系、权利体系、关系体系、责任体系和丰富的立法理论、方法、程序、技术。以立法技术为例，广义上包括立法体制的技术、立法结构的技术、立法程序的技术和立法表达的技术等。狭义是指法律文本的结构设计技术、内容表达技术、语言表达技术和立改废释形式等。法律文本的形式结构技术是法律、法规应当具备的形式要件，按照其内在规律要求，作出合理、科学的排列、组合和联结的形式，一般包括法的名称、法的题注、法的目录、法的序言、法的总则、法的分则、法的附则等；法律文本的内容表达技术是指法律规范按其调整对象的自身规律要求，在其内容上作出科学、合理的排列、组合和联结的形式，一般包括立法宗旨（目的）、适用范围、法的主管机关的设定、行为规则、法律用语含义解释条款、解释机关、废止条款等。

四是立法科学与否要接受社会实践和改革发展的检验。立法必须从中国实际出发，解决中国的实际问题，并且以中国的实践来检验。习近平总书记指出：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”

（二）民主立法。民主立法的基本要求是以民为本、立法为民，坚持人民主体地位，使法律充分体现人民意志。民主立法是保证人民有序参与立法、凝聚社会共识，实现社会主义民主政治的内在要求，是社会主义法治坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的立法体现，是尊重和保障人权，促进社会公平正义在立法工作中的集中反映。其内涵可从以下三点来理解。

一是立法应当体现人民意志。我国《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”在实施途径上，要坚持全心全意为人民服务，发挥人民代表大会的显著制度优势；在核心内容上，充分体现人民的意志，更好维护人民的利益、显著增进人民福祉；在法律程序上，坚持立法公开，健全民意征集和采纳机制，不断发展全过程人民民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

二是立法应当坚持群众路线。立法发扬社会主义民主，是我们党的群众路线在新时代的体现和发展。只有实行坚持群众路线的民主立法，才有可能做到科学正确，才有可能确实反映广大人民群众的最大利益和共同意志。首先，立法活动应当实行高度民主基础上的集中。即立法不是反映人民的所有意志，而是反映经过选择的有必要提升为国家意志的人民共同意志。其次，坚持群众路线并不等于实行“群众立法”。立法是国家对公共生活秩序规则的规范确认，其属于国家机关的专有活动，必须由享有立法权的国家机关按照法定程序进行，而不能采取所谓“大民主”方式的讨论和表决。最后，民主立法自始至终都建立在少数人对多数人的意见和法定程序服从的前提之下，从而有助于体现国家整体利益。

三是应当坚持开门立法。人民群众不是法律、法规、规章的被动接受者，而是立法真正的主人翁和积极参与者。立法工作要保障人民群众通过多种途径参与立法活动，倾听群众意见。人民参与立法活动的基本途径有两种：一是间接参与立法活动，即通过人民自己选举出的人大代表反映人民对立法的意见，表达自己的意志。二是直接参与立法活动，即通过参加有关立法的调查会、讨论会，或通过媒体及各种社会组织，直接发表立法意见。各个立法主体在立法前，都要充分发扬民主，采取书面发函及举办座谈会、论证会、听证会等多种形式，开展立法调研论证，确定立法项目；立法中，法律草案要向社会公布、广泛征求公众意见，求取各方利益的“最大公约数”，充分协商，集思广益；立法后，对立法质量和实效要进行评估，有关问题要及时修正。近年来，立法机构设立了许多基层立法联系点，方便老百姓主动参与立法，极大提升了法治建设的认同感和满意度。

（三）依法立法。依法立法的基本要求是依宪依法立法，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。其核心在于依法严格进行授权立法，防范化解部门利益和地方保护主义法律化和越权立法、重复立法、法出多门等问题。可从以下三点来理解。

一是立法应当符合宪法的规定、原则和精神。2023年《立法法》修改，将“遵循宪法的基本原则”扩展为“符合宪法的规定、原则和精神”，丰富了依法立法原则的内涵，拓展了对立法进行合宪性审查的解释空间。依宪立法就是要维护宪法作为根本法的法律权威，一切法律法规的制定都必须以宪法为依据。宪法规定了国家根本制度和根本任务，凡是必须由制定、修改和解释宪法才能有效完成的立法任务，都不能简单地通过制定法律法规的方式来虚化宪法所具有的制度功能。

二是立法应当依照法定的权限和程序。立法权限法定即指立法的提案权、审议权、表决权、公布权、监督权的获得和行使都要由法律明确规定。一切立法活动都应当有一定的程序，而且这类程序必须由法律明确规定。确立完善的立法程序有助于民众参与立法过程，增加立法的民主性。

三是立法应当从国家整体利益出发。为维护国家的法制统一和尊严，立法者应从国家整体利益出发，对各种利益关系进行科学合理的调整。社会主义立法对利益的调整，必须从国家的整体利益也即人民的共同意志和根本利益出发。如此并非取消局部利益和眼前利益，不影响地方立法反映地方的实际情况和需要，不影响充分发挥地方立法的积极性，而是为了协调好整体利益与局部利益、眼前利益的关系，做到主次有序兼顾各方面各种利益。

完善立法的途径

新时代新征程上，要坚持问题导向和实践引领，从各方面推进科学民主依法立法。完善科学立法，就要深刻把握中国式现代化的时代任务和基本国情，不断优化立法职权配置，通过立改废释纂和法律清理等多种形式，健全立法规划计划、调研起草、论证协调、审议表决机制，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。完善民主立法，就要进一步发扬全过程人民民主理念，充分听取各方面意见，扩大公众有序参与，切实做到良法善治，制定颁布人民满意的良法。完善依法立法，就要使每一项立法都符合宪法规定和精神，加大备案审查力度，对日益增多的授权立法设置严格约束，防止部门和地方利益的法律化等。

新时代新征程上，要着力解决立法的难题痛点，发挥人大主导立法的作用，完善立法协调机制。立法协调泛指立法机关就法案所涉问题，组织有关国家机关或单位、个人进行会商协调，达成共识并作出决定的活动。习近平总书记强调指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”一部法案从立项、起草、调研到审议、修改、表决通过乃至实施等多个环节，都需要各相关方面的共同参与和配合，也不可避免地会受到各方面利益的影响，需要在立法中综合平衡、求同存异、达成共识。完善立法协调机制，关键是发挥好党对立法协调的领导核心作用、人大在立法协调中的主导作用、政府在立法协调中的依托作用、社会公众在立法协调中的参与作用、制度在立法协调中的规范作用、立法专门队伍在立法协调中的专业作用。

新时代新征程上，要严格规范立法权限和立法活动，完善立法论证咨询评估机制。立法论证是立法主体对立法的制度设计、内容安排、结构安排和规范形式等事项予以理论证成的过程，对增强立法科学性、保证立法质效至关重要。其在内容上包括立法规划（计划）、项目、内容、形式论证等；方法上包括历史、逻辑、实践论证等；还有专题论证和综合论证。立法咨询是科研机构或专家学者对法律法规的起草、审议、修改、清理及立法监督工作等提供意见建议。立法评估是相关主体根据一定的标准和方法，对立法行为或立法效果开展评价的活动。立法评估必须秉持客观性、公开性、独立性、中立性、科学性、民主性原则，发现法律实施过程中的问题并及时加以解决。《立法法》有三个条款涉及“立法评估”，形成了比较完整的立法评估体系。

新时代新征程上，要与时俱进，完善科学民主依法立法的智能化立法信息技术支撑机制。传统的立法模式下，公众被动地接受法律，提出的意见极少被采纳，无法参与到立法活动中，公众智慧也无法得到有效展现。大数据时代，立法机关应当将公众当成立法“合作伙伴”，扩大立法参与渠道，调动公众参与立法的积极性和主动性，使之由象征性参与向实质性参与转变。当前，我国各类立法需求都很旺盛，网络时代下的立法意见来源十分复杂，可以借助数据深度学习手段和网络爬虫技术，将网络上各个方面、各个领域产生的立法相关数据信息收集整合起来，深入应用生成式人工智能技术，以此提高立法效率和质量。在建立智能化立法信息数据库的基础上，再辅由法学和相关领域专家判断立法条件和立法规划方案，从而形成包括充分收集立法需求、精准识别立法意见、科学制定立法规划、合理配置立法资源等信息技术支撑体系，为科学民主依法立法提供助力。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”新时代新征程上，我们要以“良法善治”为指针，充分发挥《立法法》作为“管法的法”的制度优势，加强人大对立法工作的组织协调，进一步完善立法体制机制，推进科学民主依法立法，为在法治轨道上建设社会主义现代化国家立基固本。

冯玉军，中国人民大学习近平法治思想研究中心主任、法学院教授。

来源：《中国社会科学报》2023年7月27日