2021年3月16日，中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院习近平法治思想研究中心、中国法学会立法学研究会和中国人民大学法学院在京召开专题会议，组织传达学习全国“两会”精神，并就深入学习贯彻习近平法治思想，推动条件成熟领域法典编纂工作进行研讨。中国法学会副会长、全国人大常委会法工委副主任许安标，全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成，研究会在京常务理事、理事和有关专家学者参加会议。中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长冯玉军教授主持会议并作总结。

一、传达学习全国“两会”精神

许安标同志指出，举世瞩目的全国“两会”刚刚落下帷幕，立法学研究会迅即行动起来，组织学习“两会”精神，谋划推动立法理论研究及时跟进、服务大局，是践行法学会性质宗旨的重要体现，对于开创性做好立法学会工作具有重要意义。随后，他从以下三个方面传达并与大家共同学习了“两会”精神。

一是，深刻认识本次大会召开的时代背景。首先是“十三五”圆满收官，开启“十四五”新征程。我国科技实力、经济实力、人民生活水平，都有大幅度提高，我国国民生产总值超过了一百万亿人民币，中华民族伟大复兴又向前迈进了一大步。其次是全面建设小康社会取得全面胜利，脱贫攻坚取得决定性成就。我国贫困人口在现行标准（即不愁吃、不愁穿，住房安全和饮用水安全有保障、基本医疗有保障、义务教育有保障）下全部完成了脱贫任务，创造了人类减贫史上的奇迹。再次是疫情防控取得重大的战略成果。统筹推进疫情防控和经济社会发展，去年我国成为全球唯一实现正增长的主要经济体。因此，在这样的背景和节点召开的全国“两会”，不仅是我们国家的一件大事，也备受世界各国的关注。

二是，深刻认识本次大会的指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行宪法和法律赋予的职责，圆满完成大会各项任务，将大会开成一个民主、团结、求实、奋进的大会。动员全国各族人民更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，万众一心，开拓进取，扎实工作，努力实现“十四五”时期经济社会发展的良好开局，夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利。

三是，全面掌握本次大会取得的重要成果。大会议程总共有十项，除了常规的审议政府工作报告、计划预算报告与草案、常委会工作报告和两高报告外，本次大会还有审议全国人民代表大会组织法（修正草案）、全国人民代表大会议事规则（修正草案）；审议关于完善香港特别行政区选举制度的决定（草案）。十项议程都圆满完成，取得了十项重大成果。大会高度评价党和国家过去一年的工作，大家深切地感受到，过去一年的工作再次证明了中国特色社会主义制度的显著优势，再次证明了以习近平同志为核心的党中央坚强领导是我们各项事业取得成功，战胜各项困难的坚强保障。

郑功成教授分享了参加十三届全国人大四次会议的体会和感受。一是，本次大会各项议程赞成票多、赞成率高，充分证明全国人大代表对过去一年党和国家各方面的工作都很满意。在党中央的坚强领导下，我们交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷。二是，“十四五”规划和远景目标纲要，描绘了建设社会主义现代化强国的蓝图。到2035年我们要达到中等发展国家水平，人均GDP要过两万美金，这也意味着到2035年，我国GDP要由现在的一百万亿翻到两百万亿。三是，今年政府工作报告将国内生产总值（GDP）增长目标确定为6%以上，这表明了党中央对国家发展的信心和决心。四是，要高度重视共同富裕的奋斗目标和实现途径。全面建成小康社会后，我们要把共同富裕作为奋斗目标。检验社会主义制度优越性，其中一个关键指标就是共同富裕。未来15年，我们要推动在共同富裕方面取得实质性进步。

与会同志一致表示，研究会在“两会”刚刚闭幕之后就组织传达学习“两会”精神，十分及时、必要。许安标同志和郑功成教授作为全国人大代表，既全面系统传达“两会”精神，又结合实际谈体会谈认识，听了以后十分振奋，也很受启发。下一步，要紧密结合党中央和全国“两会”对立法工作提出的新要求新任务，深入学习贯彻习近平法治思想，不断推进立法理论研究，以更加丰富、更具针对性的成果，为不断提高立法质量和效率，加快完善更加科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系作出应有的贡献。

二、集中研讨推动条件成熟领域法典编纂工作

2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，明确提出要总结民法典的编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。许安标同志指出，习近平总书记的重要指示，既是立法机关的重大任务，也给法学界出了课题。哪些领域具备法典编纂条件？条件成熟的标准是什么？如何有序推进法典编纂工作？这些都需要我们集思广益，深入研究。关于标准，我们初步研究认为有四条，一是有条件、有基础，二是有价值、有意义，三是有块头、有份量，四是有动力、有意愿。关于领域，目前专家学者已提出了编纂劳动法典、教育法典、社会法典、行政法典、公共卫生法典、商法典、税法典等建议。请大家聚焦这个问题，继续深入研究，提出真知灼见，共同贯彻落实好习近平总书记的重要指示。随后，与会专家学者进行了认真讨论，主要意见和建议包括以下几个方面。

（一）关于法典编纂的意义

与会专家普遍认为，推进法典编纂是习近平法治思想的重要组成部分，是推进全面依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是传承并发扬中华法治文明，向世界法治文明贡献中国智慧、中国方案的重要途径。要按照习近平总书记的重要指示精神，从不同学科的视角，深入总结提炼民法典编纂的经验，适时推进条件成熟领域的法典编纂工作，不断丰富立法形式，推动中国特色社会主义法律体系更加科学完备、统一权威。

郑功成教授提出，法典化的进程也是加快立法的过程，对于推动部门法领域各项法律制度的完善具有重要作用。

冯玉军教授提出，研究中外立法的历史规律，近代以来的法典编纂运动适应并促进了西方社会的现代化进程。当前我国全面建设社会主义现代化，急需系统化、规范化、战略性的法治体系建构，其核心就是重要领域社会关系的法典化。最终形成以宪法为核心，以法典法律为主干的法律体系——也可称之为“新中华法系”。

中央党校封丽霞教授提出，法典编纂具有很强的政治与社会意义。盛世才能修典，法典可以将稳定的法律关系和政治秩序确定下来。从人类法治文明的发展进程来看，一部法典可能具有划时代的意义。譬如，《民法大全》、《法国民法典》、《德国民法典》等。我国民法典作为新中国第一部以“典”命名的法律，也开辟了中国法治的新时代。法典编纂具有很强的学术意义，一般而言只有某个领域的法律规范在数量上具有一定体量且理论研究比较成熟的情况下，才能成功编纂法典。成功的法典编纂代表这个国家在该领域学术研究的成熟与长期积累，不可能一蹴而成。

北京师范大学法学院梁迎修教授提出，法典编纂可以吸纳更多的政治资源、学术资源投入到法学学科建设之中。即使没有实现某个具体的法典编纂的目标，但这个过程不仅可以推动有关法律制度的完善，而且可以推动相应领域的法学理论研究。

（二）关于法典编纂的条件

封丽霞教授建议，法典编纂应体现政治性与科学性的统一，实践当中要把握好“条件成熟”的判断标准，本着实事求是、积极稳妥的原则有序推进。

冯玉军教授提出，法典化是国家最为重要的立法活动之一，条件不成熟率尔操觚，必然导致制定出的法典显得形式化。法典化存在体系型、汇编型两种创制模式。民法、刑法、诉讼法等传统法律部门可在原有法律基础上，整合司法执法经验和最新理论成果，制定体现中国国情和时代特征的体系型法典；环境法、社会法、知识产权法等新兴法律领域不必刻意寻求体系融贯的唯一制定法，而是合并同类项，在满足部门统一、原则一致、功能互补基础上进行法典汇编，再由特别立法解决具体问题。行政法、经济法等理论与实践争议较大的法律部门，可以采取先通则、后法典分步走的模式开展立法工作。法典编纂时，应当考虑法律未来的实施效果，包括执法效果和司法效果。

中国政法大学法学院赵雪纲教授认为，政治家的判断是法典化的重要推动因素。

北京理工大学法学院于兆波教授认为，最根本的条件是国家、社会和人民的迫切需求。

中国人民大学法学院石佳友教授提出，前提条件是该领域的法律规范应当具有相当的体量。我国民法典有1260条，其他领域若要制定法典，其法律条文数量应当能够与民法典的数量相匹配，或至少达到一定的体量。

中国人民大学王起超博士提出，立法机关在判断立法条件成熟与否时，也应当意识到制定法典的难度，并开展充分的立法前评估和调研工作，以确保科学立法、民主立法、依法立法。

（三）关于法典编纂的领域

目前，中国特色社会主义法律体系分为七个法律部门，包括宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。与会专家普遍认为，民法典是新中国第一部以法典命名的法律，开创了我国法典编纂立法的先河，刑法虽未冠以“法典”的名称但也具有法典的诸多特征。部门法不能简单与法典编纂的领域划等号，要结合现实需要和理论基础，循序渐进地推进法典编纂工作。

1．关于行政法典

中国人民大学法学院莫于川教授指出目前行政法学界关于行政法领域的法典编纂路向是有争论的。对于实体为主的统一行政法典最终能否推出，很多专家抱持积极谨慎或乐见其成的态度，主张朝着法典编纂方向努力，最终推出中国首创的统一行政法典，主要有三种观点：第一种观点比较积极，认为宜将制定行政法典作为努力方向，应当学习民法法典化经验先努力推出行政法总则，同时积极推出其他重要的缺项法律，为行政法典编纂充分做好准备；第二种观点与第一种观点比较接近，但建议先制定行政法通则，且不再沿袭按领域逐项立法路径，待积累经验、夯实基础后着手编纂行政法典；第三种观点认为，当下宜先下定决心集中力量推出统一行政程序法，待以后资源条件成熟且具有更高共识后，再考虑制定行政法典事宜。同时，也有一部分专家认为制定实体为主的统一行政法典是不可能的，迄今还没有哪个国家成功推出了这样的行政法典，我国也只须做好单项法律的立改废，也即续走单项法律成典汇集之路，逐渐完备、务实管用即可。

天津大学法学院熊文钊教授指出，从上个世纪80年代我国就开始尝试制定行政法通则，全国人大常委会法工委成立了行政立法研究组。新世纪以来全国人大将研究起草行政程序法提上议事日程，但至今还没有出台。现实生活中很多领域的法律问题涉及到行政法的基础问题，比如行政组织、行政行为类型以及行政行为的效力、行政指导、行政合同、行政程序等，迫切需要有一部管总的法律或法典来规范。按照党中央的规划部署，2035年法治政府要率先建成，但如果行政组织法、行政程序法等都没有出台，势必影响法治政府建设目标的实现。

2．关于环境法典

中国人民大学法学院周珂教授提出，环境法领域的立法数量是比较多的，但环境法学一些基础性问题还有争论，比如调整范围、体系结构等。但总体来看，环境法是比较成熟的法律部门，应当作为法典编纂优先考虑的领域之一。目前世界上有一些国家已经编纂了环境法典，但模式和范围都不一样，对于是否包括生态保护、资源保护、环境损害赔偿等内容还有一定争议。建议开展环境法典编纂时，先从已有共识的内容做起，不断解决有争议的问题，循序渐进完成编纂工作。

中国人民大学法学院朱力宇教授认为，当前我国环境与资源保护问题较为突出，可以考虑制定环境法典。环境法典从形式上看是调整人与自然的关系，但从根本上调整的仍然是人与人之间的关系。

3．关于经济法典

中国人民大学徐孟洲教授认为，我国目前“经济法类”的法律共75件，从数量上仅次于“行政法类”，位列七大法律部门第二位，基本上反映和固定了市场竞争、产品质量、价格、市场监管、财政、预算、税收、货币金融、审计、会计、国有资产管理、土地管理、农业、商业、交通运输业、建筑业、基本建设和循环经济等方面的经济法律制度。因此，有必要也有条件推进经济立法的系统化进程，在已有的75部单行经济法律基础上，着手研究和编纂经济法典。编纂经济法典的客观依据是中国特色社会主义制度，是客观存在的建设中国特色现代化经济体系过程产生的重要经济关系。编纂经济法典的法律依据是宪法关于经济基本制度方面的原则规定，编纂经济法典是落实经济性宪法条文的重大举措。编纂经济法典是在75件经济法律、数百项经济行政法规、数千项地方性法规和中央部委规章的宽广基础上进行创制新法，合并、修改和废止旧的经济法律规范的立法工作。当前的首要任务是全力以赴研究制定经济法总则，包括序言、立法宗旨、调整范围和制定依据、基本原则、法律效力范围、基本经济制度、经济法律主体、经济法律权能、经济法律行为、经济法律责任、经济立法、经济法律实现等内容。

4．关于社会法典

郑功成教授认为，目前七个法律部门中社会法是最薄弱的，但这是民生之法，事关每个人的生存和发展权利。目前这个领域中已经制定了社会保险法、慈善法等一些重要法律，但社会救助法等一直没有出台。此外，这个领域中很多需要法律调整的事项，目前都是靠各级政府出台的红头文件来管。建议加强对社会法领域法律法规的评估论证，适时推动编纂劳动法典和社会法典。

5．关于劳动法典

中国人民大学法学院黎建飞教授认为，目前劳动法领域已经有了较好的立法基础，已经制定出台劳动法、劳动合同法、社会保险法等一批重要法律，初步确立了我国的劳动法律制度。考虑到劳动者权益保护的重要性，建议优先考虑编纂劳动法典，及时修改劳动法中不适应时代发展要求的法律，同时，为了适应平台经济等新业态新模式，用劳动法典进一步完善保护劳动者合法权益的法律制度也势在必行。

6．关于知识产权法典

中国人民大学法学院郭禾教授提出，民法典编纂过程中，曾经提出过将知识产权编放进去的建议，主要考虑是知识产权对于公民财产权利保护和国家自主创新的极端重要性，但因为各种原因，民法典没有设立知识产权编。知识产权法在理论上由著作权法、商标法和专利法构成，其调整的对象和法律关系较为明确，可以考虑将其整合为知识产权法典。但需要注意的是，有的国家虽然颁布了知识产权法典，但实际上只是一个汇编，根本没有编纂。我们应当把一些更基本的东西研究清楚，明确知识产权的权利属性以及宪法依据，真正将知识产权领域的法律制度编纂成成熟的法典。

（四）关于其他国家法典编纂的经验

封丽霞教授指出，法典化是区分大陆法系和英美法系的重要标准。比如，法国和德国追求法典化，英国和美国不注重法典化，但不能简单地说英、美的法治状况就不如法、德。因此，法典化只是一个形式意义标准，不能将之上升到评价一个国家法治是否健全的唯一标准。

冯玉军教授指出，17、18世纪大陆法系建立起来的法典编纂体系，成为日本明治维新、国民党政府“六法全书”以及“二战”后许多新独立国家的样板，并催生了美国统一商法等普通法系国家法典。但在20世纪下半叶，西方社会又出现了“解法典化”倾向，即认为法典形式不适应现代社会的复杂变化，且阻碍了法律问题的解决或调整方法创新。这种“法律颁布即过时”（修订数量大且频繁）的倾向在改革开放40年的立法实践中也显著存在。为此，我国下一步的法典编纂，要妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，把握规范集成和问题解决、理论研究和法律应用的双重目标。