课题成果

　    作者：中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长、中国人民大学法学院教授　冯玉军

　　11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。习近平总书记强调，要坚持党对全面依法治国的领导。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。我们必须始终不渝地坚持党的领导，不断加强和改进党对法治中国建设的领导，保证法治中国建设沿着正确的方向顺利推进。

　　一、正确认识党和法治的关系

　　坚持党的领导和依法治国有机统一。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。从新民主主义革命到新中国成立后的各个时期，我们党十分注重运用法律手段巩固革命、建设与改革成果，不断推进民主法制建设，积极探索运用法治方式和法治手段治理国家的道路。改革开放以来，又把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，取得了世人瞩目的重大成就。坚持党的领导是新形势下全面依法治国的内在要求。只有在党的坚强有力领导下，充分发挥党总揽全局、协调各方的政治优势，发挥各级党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，凝聚社会各界和广大人民群众的智慧和力量，才能有效破除全面依法治国过程中的各种困难和障碍，顺利实施建设中国特色社会主义法治体系的各项改革和发展举措。全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。

　　促进党的政策和国家法律互联互动。处理好党的政策和国家法律的关系，是顺利推进社会主义法治建设的重要政治前提。一方面，它们是两种不同的社会调整机制。从制定主体和程序看，国家法律是国家机关依据法定职权和程序制定或认可的行为规范，党的政策则是党的机构根据党章和党内法规的规定出台的政治决策。从表现形式看，国家法律体现为明确、具体、可操作的行为规范，直接规定社会成员的权利、义务和责任，党的政策通常具有较强的指导性和原则性，不像法律的内容那样明确具体。从实施方式看，法律制裁是以国家强制力为后盾的惩罚手段，适用于所有实施违法行为的社会成员，党纪制裁只能适用于那些违反党的政策的党员。另一方面，二者在本质上又有一致性，都是党和人民共同意志的反映，在内容上密切联系、在功能上相互补充。党的政策对立法、执法和司法活动具有指导作用。党的政策更具有宏观性、指导性、灵活性，适合于应对社会生活中不断出现的新矛盾新问题。国家法律更具有普遍性、明确性、稳定性，适合于调整相对稳定、相对成熟的社会关系。因此，既不能把二者完全等同，也不能把二者对立起来，而应当发挥各自优势，促进二者互联互动。在改革实践中，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。对于突破现行法律框架的改革，要按照法定程序作出授权。对于过时的法律法规，要及时修改和废止。

　　实现党规党纪和国家法律衔接协调。（1）坚持党规党纪要以宪法法律为遵循。党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。党内法规也必须坚持以宪法法律为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。（2）坚持党规党纪严于国家法律。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。（3）健全党内执纪与刑事司法衔接机制。当党的纪检部门发现党员存在违纪问题时，要及时查清违纪事实，作出党纪处分。如发现党员还涉嫌职务犯罪，应当移送司法机关依法处理。纪检监察机关与刑事司法机关建立信息共享、案情通报、案件移送制度，明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办党员干部职务犯罪案件。

　　二、把党的领导贯彻到依法治国全过程

　　关键是落实“十六字”方针，做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

　　党领导立法是立法工作坚持正确方向的根本保证。《立法法》第三条明确规定，立法应当坚持中国共产党的领导。领导立法，首先是党研究决定立法工作中的重大问题。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告，由党中央提出解决问题的立法建议。地方性法规制定和修改的重大问题也应由相应的地方人大常委会党组向同级党委报告，由同级党委提出解决问题的立法建议。党也要善于通过立法渠道使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的法律规范和准则。

　　党保证执法是支持和推动法治政府建设的重要一环。各级党委要积极支持和推动各级政府创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，督促和保证行政机关严格规范公正文明执法。要提高行政机关领导班子的法律素质。各级党委要抓住行政机关领导班子建设这个关键，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。要改进行政机关干部考核评价。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。

　　党支持司法主要是支持司法机关依法独立公正行使司法权。我国宪法明确规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。对于各项司法改革举措，各级党委不仅要带头执行，而且要督促其他党政机关认真执行。同时领导和推进司法改革，把各类配套政策和保障措施落实到位。

　　党带头守法首先是党组织要模范地遵守宪法和法律。其次是党员领导干部这个“关键少数”要做好表率，做尊法、学法、守法、用法的模范。

　　三、坚持依法执政

　　宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。中国共产党作为执政党，必须坚持以宪法为执政的根本准则，带头维护宪法尊严、保证宪法实施。依宪执政是党科学执政、民主执政、依法执政的坚实制度保障，有利于加强和巩固党的长期执政地位。

　　中国的依宪治国、依宪执政和西方的宪政有本质区别。首先，制度基础不同。西方的宪政是建立在三权分立和代议制的基础之上，中国则奠基于人民民主专政和人民代表大会制度之上。其次，领导力量不同。西方的宪政是由西方资产阶级政党所领导和推动的，是资产阶级政党彼此斗争和博弈的工具。中国则是由中国共产党领导和推动的，是中国共产党治国理政和管党治国的重要方式。再次，所依据的宪法不同。西方的宪政所依据的宪法是体现资产阶级意志的资本主义宪法，中国所依据的《中华人民共和国宪法》是体现全体人民意志的社会主义宪法。

　　完善党委依法决策机制是党依法执政的根本要求，是党委科学决策民主决策的重要保证。各级党委要把调查研究、征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序，确保决策制度严密、决策过程公正、决策结果科学。

　　加强党内法规制度建设既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，要以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板。一要推进党内法规制定工作。二要加强党内法规清理工作。三要加大党内法规宣传力度。四要提高党内法规的执行力。

　　提高党员干部法治思维和依法办事能力对于推进全面依法治国具有提纲挈领的作用。法治思维是党员干部应当具有的思维方式，依法办事能力是党员干部应当具备的基本能力。党员干部培养法治思维，要在三个方面下功夫。第一，学习法律知识。只有既了解法律、法规在某个问题上的具体规定，又了解法律的原理、原则，才能更好地领会法律精神，养成法治思维。第二，树立法治信仰。只有真正信仰法治、认同法治，才能自觉提高依法办事的层次和水平。第三，加强实践训练。想问题、作决策、办事情，都要按法律办事。有法律规定的，严格遵循法律规定。没有法律规定的，自觉遵循法治原理、法治原则。